Auflage

Allgemeines

Unter einer Auflage versteht man gemäß § 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG eine Nebenbestimmung der Verwaltungsbehörde zu einem Verwaltungsakt. Es handelt sich um ein Instrument zur inhaltlichen Konkretisierung eines Verwaltungsaktes. Auflagen werden zum Beispiel im Zusammenhang mit Genehmigungen zur Durchführung von Veranstaltungen oder einer Gewerbeerlaubnis im Wachgewerbe nach § 34a GewO erlassen. 

Abgrenzung zur Bedingung

Die Auflage ist nur eine von vielen Nebenbestimmungen, siehe § 36 VwVfG. Schwierigkeiten bereitet regelmäßig die Abgrenzung der Auflage von der Bedingung. Als Stütze dient die Faustformel: „die Auflage zwingt, suspendiert aber nicht und die Bedingung suspendiert, zwingt aber nicht. 

Das heißt, Auflagen können durch den Staat notfalls mit Zwang durchgesetzt werden. Der Verwaltungsakt bleibt aber nach wie vor wirksam. Die Nichtbeachtung einer Bedingung führt hingegen automatisch zur Nichtigkeit des Verwaltungsaktes. Folglich “verschwindet” der Verwaltungsakt.

Die Bedingung stellt damit eine „strengere“ Nebenbestimmung dar. Bei Unklarheiten oder mehrdeutigem Verhalten bietet eine objektive Auslegung des behördlichen Willens Anhaltspunkte zur Abgrenzung. Wenn der Behörden die Wahrung der Nebenbestimmung besonders wichtig ist, kann von einer Bedingung ausgegangen werden und in übrigen Fällen einer Auflage. 

Beispiel im Versammlungsrecht

In § 15 Abs.1 Versammlungsgesetz heißt es: „Die zuständige Behörde kann die Versammlung oder den Aufzug verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit (…) unmittelbar gefährdet ist.“

Es handelt sich um eine sogenannte Generalklausel, welche die Polizei- und Ordnungsbehörden zum Erlass von Auflagen ermächtigt. Eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit liegt allgemein vor, wenn Individualrechtsgüter, die geschriebene Rechtsordnung oder der Bestand und das Funktionieren des Staates und seiner Einrichtung gefährdet ist. 

Zu den Individualrechtsgütern gehört beispielsweise die körperliche Unversehrtheit oder der Gesundheitsschutz. So kann beispielsweise Demonstrierenden in Zeiten von Pandemien auferlegt werden, während der gesamten Veranstaltung eine Maske zu tragen. 

In Hinsicht auf öffentliche Versammlungen ist zu beachten, dass die Versammlung selbst durch Art. 8 GG unter dem Schlag der Versammlungsfreiheit von Grundrechtsrang ist und daher besonders hohen Schutz genießt. 

Auflagen dürfen nicht wegen jedweder Gefahr erlassen werden. Es bedarf einer sogenannten grundrechtskonformen Auslegung. Die weite Definition der öffentlichen Sicherheit ist über den Wortlaut hinaus so einzuschränken, dass als Gefahr nur Grundrechte und grundrechtsgleiche Rechte Dritter oder Güter von Verfassungsrang in Betracht kommen. 

Diese Anforderungen sind etwa in dem obigen Masken-Beispiel erfüllt. Denn das Recht auf körperliche Unversehrtheit und Gesundheit ist nach Art. 2 Abs. 2 GG seinerseits Grundrecht. Somit rechtfertigt eine Gefahr des Verstoßes gegen dieses Grundrecht die Einschränkung des Grundrechts auf Versammlungsfreiheit.

Beispiel im Sicherheitsgewerbe

In § 34a Abs. 1 GewO heißt es: „Wer gewerbsmäßig Leben oder Eigentum fremder Personen bewachen will (Bewachungsgewerbe), bedarf der Erlaubnis der zuständigen Behörde. Die Erlaubnis kann mit Auflagen verbunden werden, soweit dies zum Schutz der Allgemeinheit oder der Auftraggeber erforderlich ist; unter denselben Voraussetzungen sind auch die nachträgliche Aufnahme, Änderung und Ergänzung von Auflagen zulässig.“

Im ersten Satz wird das Bewachungsgewerbe als die gewerbsmäßige Bewachung fremden Lebens und Eigentums definiert. Bewachung meint die Abwehr feindlicher Fremdeinwirkungen und Übernahme von Obhutspflichten. Wer als Ordner oder Privatermittler tätig ist, übernimmt keine Schutzpflichten. Daher fallen solche Berufe nicht unter § 34a GewO. Auf übrige gewerbliche Wachtätigkeiten ist die Norm anwendbar. 

Der zweite Halbsatz des folgenden Satzes stellt klar, dass Auflagen bereits mit der Gewerbeerlaubnis zeitgleich erlassen oder nachträglich „hinzugefügt“ werden dürfen. 

Beispiel: K ist als Kaufhausdetektiv bei einem zu bewachenden Supermarkt fest angestellt. Da er direkt für das Geschäft tätig ist,  muss er eigentlich keine Sachkundeprüfung absolvieren. Eine Unterrichtung reicht daher grundsätzlich aus. Weil es in der Vergangenheit jedoch mehrfach zu substantiierten Beschwerden gegen K kam, legt die zuständige Behörde dem K auf, eine Sachkundeprüfung zu absolvieren. 

Auflagen sind nur zur Abwehr einer konkreten Gefahr erforderlich. Der Erlass ist ordnungsgemäß zu begründen, § 39 VwVfG. Die Begründung dient der Behörde einerseits als „Warnfunktion“. Sie verinnerlicht damit, dass sie etwas anordnet, dass vom Gesetz eigentlich nicht vorgesehen ist. Ebenso dient sie dem Betroffenen der Aufklärung und Transparenz. Falls Klage erhoben wird, kann das Verwaltungsgericht die Auflage anhand der Begründung kontrollieren (Kontrollfunktion). 

Im vorherigen Beispiel dürfte die Auflage aufgrund der Beschwerden gerechtfertigt sein sein. Mit der Bewachung fremden Lebens und Eigentums geht die Übertragung hoher Verantwortung einher. Um die Rechtsgüter der Anderen zu schützen ist daher sicherzustellen, dass der Gewerbetreibende seine fachlichen Fähigkeiten nachweist.